信访答复是否属于复议受理范围？

文/王瑞涛

【案例背景】

2017年9月13日，姜某因孕足月、阴道流水入院，诊断胎膜早破、孕40周+5天，并予当日行子宫下段剖宫产术，分娩一女婴。关腹过程中，姜某诉阴道有液体流出，急查阴道，发现阴道内大量暗红色血液流出，出血约300ml，无凝血块，给予按揉子宫，同时予卡前列氨丁三醇500μg肌肉注射等。为防止病情进一步发展，院方建议立即行子宫切除术，遂签署知情同意书后施术。子宫切除后，医患双方发生纠纷。2017年9月18日，患方对住院病历进行拍照复制。2017年10月16日，患方再次复印病历。经对比两次复印的病历，患方发现病历记录内容不同，遂向县卫计局提出投诉。

2018年1月25日，县卫计局作出《关于姜某信访事项的答复意见》，认定院方出院整理病历时发现电脑系统与实际时间有些误差，工作人员为力求真实，在个别时间点上作了如实修改，但这个问题对整个病情诊治及抢救结果无任何影响。姜某不服该答复意见提起行政复议，请求：1.确认县卫计局未正确履行法定职责，责令其重新作出行政处理并予书面答复；2.撤销《答复意见》。

被申请人县卫计局认为：《答复意见》不属于行政行为。依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[2005]行立他字第4号，《答复意见》系对申请人信访反映作出的解释答复，因其不具有强制力，对申请人的实体权利义务不产生实质影响，故不属于具体行政行为。申请人复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，应驳回申请人的行政复议申请。

第三人医院称：病历是医务人员依据时间顺序对患者疾病发生发展、实施医疗服务的记录。病历的形成过程一是医护人员要对听到的患者口述、观察到的患者情况进行文字描述记录，这样的记录需要医护人员对自己听到、看到的情况做文字阐述和归纳，带有一定的主观判断和医学思维加工，因此，允许医护人员对自己所做的病历修改，符合思维活动客观实际；二是病历由多人、多环节、多时间点制作而成，发生前后记录不一致、笔误疏漏等瑕疵在所难免，上级医师对下级医师的医疗活动记录检查时，对发现的错误和疏漏，都会要求医生对病历记录加以补正更改。申请人2017年9月18日拍照的病历资料系其住院期间的不完善记录，依据规定在病历形成过程中对记录不一致的，可以进行更正。

复议机关调查后认为：申请人投诉的第三人篡改、不如实不及时填写病历的行为属于对涉嫌违法案件的投诉，被申请人作为负有监管职责的卫生计生行政机关，应当按照法定程序依法进行调查处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销被申请人作出的《答复意见》，责令被申请人于收到本行政复议决定之日起三个月内依照法定程序重新进行调查，并将调查结果书面反馈申请人。

【案例评析】

   本案是一起对信访答复不服而提起的行政复议案，该案的关键是信访答复是否属于行政复议范围。

   依据《信访条例》相关规定，信访答复与行政复议属于相平行的救济渠道，对信访答复不服可以请求复查、复核，不能提起行政复议和行政诉讼。对信访行为和答复提起的行政诉讼是否应受理，最高人民法院在给湖北省高院的答复[2005]行立他字第4号曾指出，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提出行政诉讼的，人民法院不予受理；信访人对信访处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，对信访行为和答复意见等提起行政复议的申请是否应受理，《信访条例》《行政复议法》和《行政复议法实施条例》等对此均没有明确规定，因此，对于行政机关作出的信访答复，是否可以复议应根据行政行为或答复内容确定，不能一概不予受理。

   1.对信访工作本身不服不属于行政复议受案范围。

   《信访条例》第六条规定，信访多为程序性事项，包括接收、转送、或反馈意见等，不属于实体处分，对当事人权利义务一般不产生影响。若信访机构对信访人拖延答复或不答复等，都属于不履行职责的情况，《信访条例》对此类不作为设置了监督机制：（1）督办及改进建议。《信访条例》第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项、未按规定反馈信访事项办理结果、未按规定程序办理信访事项、办理信访事项推诿敷衍拖延、不执行信访处理意见等六种情形的，应当及时督办，并提出改进建议。（2）提出处分建议。《信访条例》第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。（3）责令改正或给予行政处分。《信访条例》第四十二条规定，负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反本条例的规定对收到的信访事项不按规定登记、对属于其法定职权范围的信访事项不予受理、行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项等，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。因此，通行的观点认为，为了提高行政效率，根据“法条竞合”原理，对因信访机构不履行答复、解释、接收、转送等职责而产生的行政争议，无论是申诉还是申请行政复议，都是向其上级行政机关反映，故应按《信访条例》规定向其上级行政机关申诉，而不属于行政复议受案范围。

  2.信访答复内容不影响信访人的实体权利义务关系的，不属于行政复议受理范围。

   信访答复内容是否属于行政复议受案范围，首要考虑信访诉求本身是否属于复议范围，如行政处分、人事处理等本身不属于复议受理范围，信访机关对此类诉求所作的答复固然不属于行政复议受案范围。其次要区分信访答复是否改变了原具体行政行为，或构成新的具体行政行为。信访机构对已发生事故、事件和法律等作出的解释，没有改变原具体行政行为，也未影响信访人实体权利义务关系，因此，也不属于行政复议受理范围。

  3.信访答复内容系具体行政行为或改变具体行政行为，对信访人权利义务产生实质性影响，则属于行政复议受理范围。

   行政机关以信访答复的形式作出具体行政行为或改变具体行政行为，虽然依据《信访条例》第三十三条和第三十四条规定可以请求上级行政机关复查、复核，但是《行政复议法》第六条亦规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，行政机关应当受理。在“法条竞合”的情况下，信访人有权选择复议渠道解决纠纷，复议机关应予受理。

本案中，依据《执业医师法》《医疗事故处理条例》等规定，县卫计局对未按规定书写病历、伪造篡改病历或医疗事故争议具有法定监管职责。卫计局履行职责是依职权而非依申请，其对医疗机构涉嫌违法的投诉，应当依据法定职责调查处理，而不能仅仅作为信访案件予以解释、答复。县卫计局作出的《答复意见》中“经专家组进行详细调查，出院整理病历时，电脑系统与实际时间有些误差，工作人员为力求真实，在个别时间点上做了如实修改，但这个问题对您整个病情诊治及抢救结果无任何影响”，实质上是认定了病历的合法性，对复议申请人一方医疗事故争议的解决有实质性影响，属于具体行政行为，因此，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定予以受理完全正确。对于县卫计局没有依职权予以行政调查、处理等不履行职责之行为，复议机关予以纠正亦符合法律规定。