民事诉讼不是行政机关暂缓履行监管职责之法因

 


民事诉讼不是行政机关暂缓履行监管职责之法因

(核心期刊收录)

/王瑞涛

【案例背景】

2013年12月22日,杨某之妻因孕37周伴腹痛入某医院住院治疗,于同日死亡,经鉴定该医院构成一级甲等医疗事故,负次要责任。2014年4月15日,杨某向人民法院提起民事诉讼。在民事诉讼尚未终审的情况下,2015年5月6日,杨某又向省卫计委提交“行政处理申请书”,请求对某医院未按规定及时报告重大医疗过失、医疗事故以及伪造、隐匿病历资料等行为进行行政调查,并予以不良行政行为记分处理。省卫计委将该案移交市卫计委处理。2015年7月20日,市卫计委向省卫计委汇报:杨某反映的医疗纠纷情况属实,但目前医疗纠纷仍在民事诉讼中。省卫计委据此认为,根据案情,本案不能根据杨某提交的行政处理申请作出具体行政处理意见。省卫计委亦未对杨某进行答复。

杨某认为省卫计委属于行政不作为,于2016年6月29日向国家卫计委申请行政复议。国家卫计委审理后认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等相关法律法规,省卫计委作为地方卫生计生行政部门,对医疗机构及其医务人员可能存在的违法行为负有调查并处理的行政职责。省卫计委认为杨某与某医院的医疗纠纷尚处于民事诉讼审理阶段,根据《医疗事故处理条例》第四十条、《信访条例》第二十一条规定,认为不能根据申请人提出的行政处罚请求作出具体行政处理意见,属于对法律规定的错误理解。鉴于省卫计委未履行法定职责,亦未告知杨某对投诉事项的移交调查情况,故复议决定,确认省卫计委未履行法定职责违法,责令其在收到本行政复议决定之后60日内对杨某提出的申请事项作出处理并予以书面答复。

【案例评析】

本案涉及行政处理与法院民事诉讼之间的关系,那么,杨某能否要求就同一诊疗行为同时提起民事诉讼和请求行政机关予以行政处理?

一种观点认为,医疗纠纷的行政处理和民事诉讼审判裁决都是医疗争议解决途径,是医疗事故受害方获得救济的方式。通过司法程序,是解决医疗争议的最终途径,是最终救济手段。对于人民法院发生法律效力的判决书,当事人都必须履行。一方不履行判决书、裁定书的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行。司法程序解决医疗争议,是最具强制力的一种解决途径。另一方面从国家职能和权力的划分、权力性质而言,司法权在解决争议实现救济中是最终的途径。司法权可以对行政权实施监督,可以通过司法程序改变或撤销违法的具体行政行为。而行政权不能对司法权实施监督,不能改变违法或不当司法行为,司法权行使只能通过其内部的监督制约程序解决,而不能通过行政程序解决,通过司法程序裁决的争议也不能通过行政程序予以改变。考虑到司法程序裁决是终局决定,因此,对于已经进入民事诉讼程序的医疗争议,不能进行行政处理,或者暂缓处理。

另一种观点认为,《侵权责任法》规定,侵权人因同一行为应当承担行政责任的,不影响依法承担民事责任。那么,应当理解为,侵权人的同一行为既符合行政责任的构成要件,又符合侵权责任的构成要件,侵权人应同时承担行政责任和侵权责任,不能因为承担了一项责任而免于承担另一项责任。故,杨某民事诉讼过程中又申请行政处理并无不当。

笔者认为,国家卫计委采纳第二种观点,责令地方卫生行政机关限期履行监管职责值得肯定。

首先,行政责任与侵权责任在性质上有差异。

行政责任源于行为人违反了国家关于行政管理的法律、法规而依法应当承担责任。从法律体系分类的角度而言,行政法规范属于公法规范,调整的是代表国家的行政机关与行政相对人在行政管理方面形成的社会关系。行政责任应当属于一种公法上的责任。它是行政机关代表国家对行政相对人追究责任,是国家与个人之间的法律关系,具有不平等性。而侵权责任源于行为人违反民事义务——不得损害他人财产与人身的一般保护义务,依法应当承担责任,是民事责任。

其次,行政责任与侵权责任在功能上有差异。

行政责任适用的主要目的是惩罚违法的相对人,维护行政管理秩序,同时对类似违法行为起到威慑作用。行政责任的责任一般表现为责令改正、警告、责令暂停执业、责令限期停业整顿、吊销执业许可、执业证书或资格证书等,而侵权责任适用的主要目的是补偿受害人所受的损害,通过赔偿的方法使已经遭受侵害的财产关系和人身关系得到恢复和补救。行政责任与侵权责任的施加所要求实现的目的,所能恢复的被破坏的秩序和社会关系均是不同的。因此,对同一行为,行政责任与侵权责任的并存并不矛盾。

再次,行政机关及时履行监管职责符合依法治国的要求。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求依法全面履行政府职能。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。从该中央该《决定》来看,行政相对人存在明显的行政违法行为的,卫生行政机关应当立即履行监管职责。

最后,本案杨某不是请求卫生行政机关处理、调解医疗纠纷以获取赔偿,而是在经鉴定构成医疗事故的情况下,请求对医院未按规定及时报告重大医疗过失、医疗事故以及伪造、隐匿病历资料等行为进行行政调查。杨某的诉请及相应的法律关系不同,因此,卫生行政机关不应因提起民事诉讼而暂缓履行行政监管职责。

总之,医疗机构涉嫌同时违反民事、行政法律法规的情形比较多见,各地卫生行政机关对法律理解不同导致实践操作各异。从维护法律适用的统一性和稳定性考虑,国家卫计委复议决定对各地卫生行政机关处理医疗纠纷具有一定的借鉴意义。

作者简介:

王瑞涛河北东尚律师事务所,现任河北省卫计委法律委员会委员、河北省卫生行政执法裁量基准修订委员,联系电话13383619305;15003111473。

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