病历真伪存争议，卫健委拒绝履行复议职责遭败诉

        裁判要旨：行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议作为行政机关内部更为便捷、有效的权利救济机制，在实质性化解行政争议方面更具优势。同时，相较之行政诉讼救济机制，行政复议更突出上级行政机关对下级行政机关违法或者不当行政行为的监督。

        案号：（2021）冀01行终140号

                      类案（2020）京行终4182号

        理论：《行政复议受案范围浅析》

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文/王瑞涛

【案例背景】

2019年10月28日，李某妻子因病入某医院住院，于2019年11月6日死亡。李某复印病历后认为某医院不及时填写甚至伪造病程记录，遂向卫生行政机关进行投诉。2020年7月15日，行政机关经调查认定某医院无违法违规行为，并书面告知李某。李某对行政处理结果不服，于2020年9月7日提出行政复议申请。复议机关认为，行政机关作出的答复仅仅是卫生行政管理部门对投诉事项处理结果的阐述，属于观念通知，对投诉人的权利义务不产生实质性影响。2020年9月11日，复议机关对李某的复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》。李某对复议机关作出的不予受理决定不服，提起行政诉讼。一审法院认为，行政调查答复依法不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，于2020年12月30日判决驳回李某的诉讼请求。李某不服一审判决提出上诉。二审法院审理后认为，上诉人李某的妻子因病住院后死亡，其认为某医院不及时填写病程记录、伪造病程记录而进行投诉。李某的投诉事项与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。行政机关对投诉事项进行处理系其法定职责。行政机关对投诉事项进行调查并作出答复，该答复是对李某的投诉事项作出处理的行为，其处理结果与投诉人李某有法律上的利害关系，属于对其权利义务产生实质影响的行政行为，符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。2021年5月20日，二审法院判决撤销一审判决和《不予受理行政复议申请决定书》，并责令复议机关在法定期限内对李某的复议申请重新作出处理。

【案例评析】

卫生行政复议的受理范围是卫生行政复议工作的难点之一。《中华人民共和国行政复议法》第六条明确规定了行政复议的受理范围，第八条列举了行政复议不予受理的范围。由于对病历投诉处理结果不服是否属于行政复议受案范围未在《中华人民共和国行政复议法》第六条明文规定，导致实践中对投诉答复不服是否属于行政复议受案范围存在较大的争议。如，病历投诉人对行政机关的处理结果是否具有利害关系、病历投诉人的法律地位以及病历投诉人是否有权单独提起行政复议等存在较大的争议。

一种观点认为，可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效力的行为，也就是对行政相对人的权利义务产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特性，亦不属于行政复议受案范围。本案中，行政机关对病历投诉处理结果告知投诉人，是将某一事件的真相以及处理经过进行阐述，相当于告知行为，属于对投诉人权益不发生法律效果的事实行为。该类行为并未影响到行政相对人的权利义务关系，是观念通知行为，所以属于非诉的法律行为。因此，行政机关对病历投诉人的答复不属于行政复议受案范围。

另一种观点认为，行政答复往往由于当事人就某一问题向行政机关进行反映或举报，希望得到行政机关的处理或答复，行政机关在接到反映后直接或经调查后依职权作出相应的书面回复。在医疗卫生领域，近些年因对投诉答复不服提起行政复议或诉讼不断增加，实务处理中也不尽相同。从答复内容上看，对于病历投诉人的答复往往不仅涉及告知性事项，还涉及到对投诉处理的行政行为，卫生行政机关的认定将直接作为患方追究某医院民事责任、行政责任乃至刑事责任的先决前提，进而影响到医疗侵权争议的解决。因此，行政机关对病历投诉人的答复属于对其权利义务产生影响的行为，属于行政复议受案范围。

笔者同意第二种观点。

首先，行政机关对病历违法负有行政管理职责，其处理结果属于行政行为。

在病历投诉案件中，《中华人民共和国执业医师法》《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗事故处理条例》等规定医务人员应按照规定书写、填写病历，杜绝伪造、篡改病历，以及提供病历复制服务。医疗机构或医务人员违反上述规定的，卫生行政机关有权予以调查、处罚。因此，行政机关依职权对病历是否违法进行调查、处罚系履行行政管理职责，其处理结果属于行政行为。

其次，病历投诉人对病历具有合法权益，有权提出复议申请。

广义的“合法权益”是指公民、法人和其他组织享有的不违反法律规定的一切权利和利益。狭义的“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益。《中华人民共和国行政复议法》规定的“合法权益”主要是狭义的概念。如果一项权利和利益尚未纳入法律的规范范围，则这项权益不属于行政复议的保护范围。对于合法权益的把握，应当考虑以下几个方面：

1.合法权益应由病历投诉人提出主张，再由行政机关进行审查。如果复议人不是患者本人，也并非患者的亲属，甚至其与病历的处理结果毫无利害关系，则，无法认定行政行为与病历处理结果具有利害关系，其在案件中不存在合法权益。如果复议申请人的理由明显不属于《中华人民共和国行政复议法》所保护的“合法权益”，则，复议机关应当进行释明。

2.“合法权益”是指法律、法规、规章或者规范性文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益。比如，《医疗纠纷预防和处理条例》第十五条规定，“医疗机构及其医务人员应当按照国务院卫生主管部门的规定，填写并妥善保管病历资料。因紧急抢救未能及时填写病历的，医务人员应当在抢救结束后6小时内据实补记，并加以注明。任何单位和个人不得篡改、伪造、隐匿、毁灭或者抢夺病历资料。”而《医疗纠纷预防和处理条例》第四十五条和第四十七条又列明了卫生行政机关对于违反病历制度应负的法律责任。本案中，李某作为病历投诉人，其要求卫生行政机关依照《病历书写基本规范》第三条之规定保护其妻子病历的“客观、真实、准确、及时、完整、规范”，可以作为合法权益。

3.“合法权益”不包括法律已经明确规定应当通过民事诉讼、刑事诉讼途径救济的权益，也不包括法律不予干涉的自治组织内部的各项权利，更不包括不适宜通过行政诉讼予以保护的其他权益。如，《中华人民共和国行政复议法》第八条将“行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”、“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”等情形排除在行政复议之外。

据以上几点，患者本人或患者死亡的情况其近亲属对病历具有合法权益，其作为病历投诉人对行政处理结果或答复不服，认为“合法权益”受到侵害，则属于行政复议受案范围，有权提出行政复议。

再次，病历投诉人属于法定的利害关系人，有权提起行政复议申请。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条对行政行为的利害关系人作出了明确的界定，包括“（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”据此，本例中李某进行投诉并要求追究行政相对人的法律责任，其明显属于该条规定的行政案件中的利害关系人。虽然行政管理相对人是具体行政行为的直接对象，而利害关系人是指其合法权益受到行政行为实质影响的除行政相对人以外的公民、法人或者其他组织，不属于行政主体和行政相对人的二维关系中，但利害关系人可以直接依据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定提起行政复议申请。

最后，病历投诉人提起行政复议的法律地位。

1.在行政管理相对人提起的复议案件中作为第三人参加。

《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，行政复议程序启动后，行政复议机关通知利害关系人作为第三人参加或利害关系人可以主动申请要求参加。据此，病历投诉人作为利害关系人，可以在行政管理相对人提起的行政复议案件中，作为第三人的身份一同参与行政复议程序。法律规定利害关系人是否参加不影响行政复议案件的审理，因此，应当理解为病历投诉人是否参加复议程序是其权利，而非义务，是否参加可由其自行决定。

2.利害关系人单独向行政机关提出行政复议申请。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。即，任何公民、法人或其他组织，只要认为行政行为侵害了其合法权益，就可以向行政机关提出行政复议申请。从这方面讲，无论是行政管理相对人，还是作为利害关系人的病历投诉人，只要对病历具有合法权益，都可以单独向行政机关提出行政复议申请，其在行政复议案件中具有独立的法律地位，复议权利不依附于行政管理主体和行政管理相对方。另一方面，如果不允许病历投诉人单独提起行政复议申请，则在行政管理相对人不主动提起行政复议申请的情况下，就难以实现行政复议制度纠正违法或不当行政行为，也不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益。

结语 与行政处理结果存在利害关系的病历投诉人可以单独提起行政复议，这就要求卫生行政部门在执法时需要考虑利害关系人的关切，客观、公正、依法办理执法案件。由于《中华人民共和国行政处罚法》对利害关系人并没有作出明确的规定，只是规定在处罚前应当告知行政管理相对人，并充分听取行政管理相对人的意见，而没有规定应当通知该行政处罚的利害关系人并听取其陈述申辩。由于缺乏必要的沟通与参与，利害关系人可能会对行政行为存在误解，或因行政部门调查取证不充分而使行政处罚存在瑕疵或违法，其可能会通过行政复议寻求救济。相对于行政诉讼的救济机制，行政复议更突出上级行政机关对下级行政机关违法或者不当行政行为的监督，同时也是更为便捷、有效的权利救济机制，在实质性化解行政争议方面更具优势。这就要求我们在复议工作中，应当正确界定复议的受理范围，全面发挥行政复议的监督机制。

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